보편적 복지논쟁-재정 규모가 본질
보편적 복지와 선택적 복지의 논쟁이 계속되고 있다. 무상급식에서 무상보육으로 변화되면서 이제는 복지를 어떻게 늘리는가가 논쟁의 중심이 되고 있는 것처럼 보인다. 하지만 많은 부분에서 이러한 우리의 믿음과는 다른 양상이 펼쳐지고 있다. 재정의 구조는 얼마만큼(양), 어느 곳으로(대상), 어떤 방식(방법)으로 전달되는지가 중요하다. 지금은 가장 마지막 단계인 방법에 대한 것이 주도 논쟁이 되고 있다.
하지만 이러한 논쟁은 본질을 벗어난 것이다. 기본적인 재정 규모가 지나치게 작은 현실은 대상과 방법을 협소하게 할 수밖에 없기 때문이다. 따라서 예산의 전달방식이 어떻게 하면 잘 전달되는지가 목표가 되지 못하고, 어떻게 하면 더 적은 돈으로 대상을 넓힐 수 있는지가 중요한 목표가 될 수밖에 없다. 그야말로 목적이 바뀌는 ‘목적 전치’가 되어버릴 수밖에 없는 것이다. 결국 부자에게 주느냐 마느냐 하는 논란은 이러한 본질을 은폐하고 있는 것이다.
선택적 복지론자들은 재정 규모가 커지더라도 낭비를 줄이기 위해서, 부자에게 복지를 투여하지 않으려는 숭고한 의지 때문이 아니라, 복지재정 규모를 어떻게 하든지 줄이려는 의도를 가지고 있다. 마찬가지로 보편적 복지론자들도 규모를 키우려는 차원에서 주장하는 것이 본질이다. 부자에게 복지를 투여하려는 것이 중요한 목적은 아니다. 또한 분명한 것은 국가 정책은 완전한 선택적 복지도 완전한 보편적 복지도 없다는 점이다. 다만 경향성을 이야기할 뿐이다.

복지재정 규모 어느 정도가 적당한가
결국 복지 규모에 대한 논쟁이 중요한 본질이다. 그런데 어느 정도가 적당한가. 기준은 결국 비교를 통해서 될 수밖에 없다. 물론 재정 규모는 나라마다 다를 수밖에 없다. 하지만 많은 경우 정확한 비교를 통해 현재의 위상과 역할을 알게 되고 판단의 준거가 된다.
정책은 세 가지를 중요하게 보아야 한다. 바람직한가, 실현가능한가, 지속가능한 것인가이다. 예를 들면 최근 논쟁이 되고 있는 보육이야말로 보수진영도 동의할 수밖에 없는 ‘바람직한’ 정책이다. 따라서 보육은 보편적 복지의 대표적인 분야다. 또한 보육은 투자다. 노벨경제학상 수상자인 미국 시카고대의 헤크먼(James J. Heckman) 교수는 영유아 교육이 가장 효과적인 교육투자라고 봤다. 보육은 권리일 뿐만 아니라 투자인 것이다. 40년 전에도 많은 국가들이 무상보육을 실시했던 것은 이런 점들을 고려했기 때문이다.
문화도 마찬가지이다. 복지가 시혜적인 차원에만 머물러 있다면 권리도 소극적이고 협소한 테두리에 머물러 있을 것이다. 투자이며 장기적으로 지속가능한 사회를 만들 수 있다는 인식이 확산된다면 적극적 의미의 권리차원에서 문화복지를 주장할 수 있을 것이다.
그렇다면 어느 정도의 재정 규모가 우리나라에 적당한가. 이것을 판단할 수 있는 지표가 있다. 최근 우리나라가 세계에서 일곱 번째로 ‘20-50클럽’(국민소득 2만 달러, 인구 5,000만 명)에 진입했다는 보도가 쏟아지고 있다. 이명박 대통령도 이를 공식적으로 언급하면서 이제 정부와 언론들은 우리나라를 선진국으로 만들기에 바쁘다.
물론 우리나라는 양적으로 선진국이다. 국제통화기금(IMF)이 최근 밝힌 2011년 구매력평가지수 기준으로도 한국의 1인당 국내총생산(GDP)은 3만 1,753달러(25위)로 3만 4,362달러인 일본(24위) 다음이다. 하지만 현실은 다르다. 보건사회연구원이 최근 발표한 「오이시디 국가의 삶의 질 구도에 관한 연구」를 보면, 우리나라는 10점 만점에 4.20점을 받아 34개 나라 가운데 32위를 차지했다. 덩치만 선진국인 셈이다.

 
문화예산과 복지예산은 투자다.
삶의 질의 가장 중요한 척도는 복지다. 국민소득 2만 달러를 달성했을 때 우리의 복지지출은 국내총생산의 7.5%이지만, 스웨덴(32.0%), 독일(26.0%) 등 대부분의 선진국은 20%대 중반의 복지지출을 하고 있다. 우리나라의 지금 경제 규모로 보면 25%는 310조 원대이다. 올해 우리 중앙정부의 복지지출은 92조원이다. 이러한 차이는 보편적 복지냐 선택적 복지냐의 논쟁을 무의미하게 하는 수준이다. 복지재정의 규모가 증가되어야 한다는 데에는 논쟁의 여지가 없다.
조세부담률과 사회보장부담률을 더한 국민부담률은 정부의 규모와 복지지출 수준을 보여준다. 지난 40년 동안 스웨덴·프랑스·독일 등 주요 국가들의 국민부담률을 보면 거의 대부분이 40년 전이나 지금이나 차이가 없다. 이 통계는 복지지출 덕분에 이들 국가가 잘살고 있다는 것을 보여준다. 재정위기를 겪고 있는 스페인과 그리스는 지난 40년간 15~20% 수준이던 복지지출이 29~30%로 늘었다. 그야말로 지금의 위기 상황은 뒤늦은 복지의 결과라고도 할 수 있다.
현재의 무상보육을 둘러싸고 일어나는 복지논쟁은 구체적인 준비 없이 진행하다 발생한 지속가능성의 위기다. ‘무상’은 ‘보편적 복지’와 함께 ‘공짜’라는 이미지와 연결돼 있다. 무상은 방식일 뿐이고 과도한 표현이다. 보편적 복지는 정책의 방향이다. 방향에 동의한다면 방법을 찾아야 한다. 선택적 복지는 저부담, 저복지의 논리다.

어떻게 가능한가
지금까지 문화예산은 국내총생산에서 차지하는 비중을 높이는 차원에서 진행되어 왔다. 재정 구조의 1단계인 양적인 부분에 머물렀다. 하지만 이제는 대상과 방법에 대한 논의로까지 확대되는 단계에 접어들게 되었다.
예술인에 대한 지원 확대에도 불구하고, 예술인의 형편은 나아지지 않고 있으며 지원제도를 통한 예술의 중흥도 기대하기 힘든 것이 현실이다. 이렇게 된 데는 여러 가지 이유가 있고 그 이유에서 대안을 찾을 수 있을 것이다.
첫째, 문화복지에 대한 개념을 재정립해야한다. 혼란이 존재하기 때문이다. 복지로서의 문화와 산업으로의 문화가 혼재되어 예술인복지는 시혜차원으로 여겨지고 있다.
농업 분야에서와 같이 존재해야 하고 의미가 있다면 산업뿐 아니라 복지 차원에서 대상에 접근할 필요가 있다. 현재 일본에서는 농부월급제로 일정수준 이하의 농민들의 최저생계를 보장하여 공공성의 차원에서 농업에 접근하고 있다. 독일의 경우에는 계약직 환경공무원으로 채용하여 환경이라는 공공성 문제로 접근하고 있다. 따라서 문화예술인들도 이러한 관점에서 접근할 수 있을 것이다. 최근 문화계 내부의 논의는 이러한 것을 반영하고 있다.
둘째, 복지영역에 문화의 개념을 포함시켜야 한다. 2012년 92조에 달하는 복지예산의 영역에 문화는 없다. 이는 문화진영에서 특수성을 강조하며 필요성을 인지하지 못하고 있기 때문이기도 하다. 복지로서의 문화와 산업으로서의 문화를 분리하고 조화하는 정책적 노력이 필요하다.
셋째, 자체 재원을 늘려야 한다. 지나친 기금 위주의 수입구조를 개편해야 한다. 2012년 문화관광체육부 총예산 3조 7,194억 원 중 세입예산에서 일반회계는 1조 3,194억 원에 불과하고 그나마 자체세입은 1,408억 원에 불가하다.
대부분 용도가 지정된 특별회계와 복권기금 등 출처에 대한 논란이 있거나 불안정한 재원이다. 따라서 일반재원에서 자체세원의 목표를 설정하고 확보하는 것이 중요하다. 돈이라는 것은 어떤 돈인가에 따라 잘 쓰일 수 있는 가능성이 높아지기 때문이다.
넷째, 시민의 참여를 확대해야 한다. 재정의 규모 문제와 동시에 지출구조 조정을 해야 한다. 예산은 정치이고, 정치는 여론이다.
세상에 공짜는 없다. 국민부담률을 높이고 동시에 재정지출의 비효율을 줄여나가는 노력을 하지 않는다면 보편적 복지는 그야말로 인기영합주의(포퓰리즘)일 뿐이며, 여론의 지지를 받을 수 없다. 토목건축 예산은 어느 부서에나 있다.
콘텐츠 없는 문화시설 등이 바로 토건 예산의 전형적인 예이며, 일반국민에게 낭비로 인식되고 있다. 일단 그거라도 있는 것이 좋지 않느냐는 생각으로는 예산편성의 패러다임 전환은 요원하다.
결론은 명확하다. 양에서 질로 문화예산의 대상을 바꾸는 패러다임의 전환, 그리고 권리로서의 문화복지, 지속가능한 사회를 위한 문화투자가 나아갈 길이다. 7대강국은 허상이 아니라 현실이 되어야한다.